从无到有,原来我国社区养老服务已有这么大变

www.cnpension.net    2018-11-26 15:08    中国养老金网

中国的老龄化之迅速,远超大多数已进入老龄社会的发达国家。老人愿不愿意去养老院、中年人如何平衡父母在家养老与工作之间的关系、养老院资源紧缺等问题,对每个家庭来说可能都难以平衡、难以抉择。以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系,符合我国国情、发展阶段和养老习惯。大力发展社区居家养老,是顺应老年人需求选择、提升老年人幸福感的必然要求,也是解决中国庞大的养老服务需求的客观选择。

中国经济时报此次特邀国务院发展研究中心社会发展研究部研究员冯文猛,中国社会科学院人口与劳动经济研究所执行研究员王桥,武汉科技大学金融证券研究所所长、中国养老金融50人论坛核心成员董登新,就“社区居家养老”这一话题展开深入探讨。 

从“9073”到“97-03”的养老格局 

中国经济时报:如何定义“社区居家养老”?

冯文猛:社区居家养老,是相对机构养老提出的一种养老方式,指的是人进入老年阶段后,居住在自己家中或所在社区,获得社会化、专业化的养老服务,完成其需要的吃、住、行、玩、乐、养六方面的活动。

王桥:这要从“9073”和“97-03”养老格局说起。伴随着老龄化程度日益加深、国家养老利好政策的不断出台、长期照护保险制度试行等举措,目前的“社区居家养老”概念已经打破了传统的“90(90%的老人居家自我照顾)+7(7%的老人接受社区照顾服务)+3(3%的老人进入机构养老)”的养老格局。“社区居家养老”的概念界定,是依托社区平台居家养老,以挖掘社区物业资源为载体,以各类资源融合、多元功能融合、服务管理融合为形式的“97-03”(97%的老人社区居家养老、3%以下的老人进入机构养老)养老模式;是以社区辐射范围内居家的轻、中度失能老年群体为服务对象,通过各方资源整合,以各类专业组织社会化机制运作的养老模式。运作形式主要有以下分类。

一是社区老年照护之家(小微机构)。床位10—49张,为社区老年人就近提供集中托养照护服务和“喘息服务”。其主要服务是:为经过评估为中度失能的老年人提供短期入宿照料;为大病出院仍须康复护理的老年人或老年人家属需要“喘息服务”的提供短期托养服务。开展可延伸至社区、居民家庭的为老服务,如居家护理、照料者培训等。

二是社区综合为老服务中心,有老年照护之家(小微机构)、日间照料中心、护理站、助餐点等设施的社区为老服务综合体。可根据需要和实际情况,配置医疗服务点、信息管理平台、老年事务受理等。其主要服务是:各类与社区老年人生活照料、康复护理、医疗保健需求密切相关的各类服务;方便社区群众办事,实现老年服务一门式的办事窗口服务;社区科技助老和养老服务信息管理服务。

董登新:我国老年人的养老模式大体为“9073”,即90%居家养老,7%社区养老,3%机构养老。社区居家养老是指将居家养老与社区养老有机结合的一种养老方式,简而言之,它是将居家养老纳入社区服务网络,以社区为平台,整合社区内各种服务资源,为老人提供助餐、助洁、助浴、助医等服务,其中,创办老年食堂是开展社区居家养老助餐服务的重点和难点。 

社区居家养老是解决中国庞大养老服务需求的客观选择 

中国经济时报:为什么要大力发展社区居家养老?

冯文猛:我国养老服务体系建设中需要大力发展社区居家养老,既有宏观原因,也有微观要求。在宏观方面,无论是中国老年人口规模,还是国际发展实践经验,亦或是中国未来经济发展状况,都决定了机构不可能成为中国未来养老的主要承担者。在微观方面,无论是传统文化观念,还是生活习惯,老年人都更倾向于选择在自己家中养老。在上述背景下,大力发展社区居家养老,是顺应老年人需求选择、提升老年人幸福感的必然要求,也是解决中国庞大的养老服务需求的客观选择。

王桥:一是老龄化程度日益加深。2016年全国老龄办发布的《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果》报告显示,60岁及以上老年人口数量为2.24亿,失能、半失能老年人口总数大致为4063万,占老年人口总数的18.3%。根据推测,2020年我国老年人口数量将达到2.6亿,失能、半失能老年人口将达到4200万;2030年老年人口将达到3.71亿,失能、半失能老年人口将达到6168万;2050年老年人口将达到4.87亿,失能、半失能老年人口将达到9750万。由此可以看出,老龄化程度日益加深,2020年开始进入快速老化期。面对老龄化的挑战,在社会养老基础设施还未进入成熟阶段,社区居家养老适时成为养老模式的重心。

二是社区居家养老优势。社区居家养老体现了居家养老与机构养老的优势,融合了两个原本独立的居家养老、社区养老的服务功能;延续了家庭功能维系和孝道传承。以医疗照护进家庭为基础,丰富了养老模式的类型。根据居民的不同需要,因地制宜地提供可及、连续、综合、有效的一体化新模式,致力于打造食、住、娱、医、养、护一站式养老服务。社区居家养老提供的养老服务体现出亲情、人文关怀,满足老年人不愿离开家庭、就近养老的切实需求。有利于城市有限土地房屋资源的挖掘,有利于政府、社会资本和社会组织之间各种优质资源的整合和互动,有利于养老服务需求和供给的有效对接,有利于养老服务实现标准化管理,向标准化、连锁化、规模化发展。

董登新:“9073”的养老模式,决定了只有极少数(约3%)的老年人愿意或需要进入养老院(机构养老),这些老年人主要以智障、失能、孤寡、空巢老人为主,当然也包括少部分健康有钱的老年人。虽然机构养老可以提供从退休到天堂的全程照护及临终关怀,但收费不菲,并非一般老年人可以承担的。

不过,对于大多数老年人来说,他们更愿意或喜欢留在自己一辈子熟悉的家园(小区及社区)养老,并且能和自己的亲人、熟人,尤其是年轻人生活在一起,经常往来走动,甚至能帮孩子们做一些力所能及的事情,这样的“精神养老”更有生命力、更有吸引力。

因此,政府主张大力发展社区居家养老,不仅能满足老年人就近养老的需求,而且这种养老成本最低,并最能动员社会力量来共同照护老人,让所有的老人,无论富有或贫穷,都能实现老有所养。 

我国社区居家养老服务建设实现了从无到有的质的飞跃 

中国经济时报:我国社区居家养老服务现状如何?

冯文猛:自2015年开始,我国进入了社区居家养老服务发展的快车道。一些省市纷纷出台了《居家养老服务条例》,对当地的社区居家养老服务内容和发展模式作出详细规定,助推社区居家养老发展。同时,政府的相关资金投入,也从之前更多支持养老机构床位建设,转为大力扶持街道养老照料中心、社区养老驿站等社区居家养老服务建设上来。经过近几年发展,我国社区居家养老服务建设实现了从无到有的质的飞跃。

当前,在服务范围上,社区居家养老服务已涵盖了用餐、家政、日间照料、医疗卫生、家庭护理、紧急救援、精神慰藉、文体活动、适老化改造等多项内容。在服务可及性上,各类专业机构和养老驿站的设立,已经使越来越多的老年人能够享受居家养老服务带来的便利。同时,在服务模式上,依托可穿戴设备、信息技术等支撑,社区居家养老的智慧化水平正在逐步提升,社区居家养老服务的使用更为便捷。在供应主体上,一批具有服务特色和核心技术的企业/机构正在出现,并逐步探索出盈利模式,开展了跨区域的品牌化和连锁化经营。

需要指出的是,虽然有上述发展,但整体而言,我国社区居家养老服务的发展依然面临着三方面问题。一是同巨大的养老需求相比,当前社区居家养老整体发展依然不足。二是发展存在着巨大的不平衡性,城乡之间、区域之间以及服务内容之间的发展都存在着不平衡。三是发展水平总体依然偏低。

董登新:我国社区居家养老是从“十二五”期间开始试点的,至今随着社区功能与服务项目的不断拓展,大多数社区都开始关注养老服务工作,甚至有些社区已开始按照政府的统一标准设立“老年食堂”,在财政补贴的支持下,老年食堂价廉物美,受到许多老年人欢迎。但由于目前我国社区仍很空虚,一是缺乏足够的场地和设施;二是缺乏保质足量的专业人手(社工、义工、专业护理工),因此,我国社区居家养老正在初创时期,要想初见成效,可能尚需时日。 

社区居家养老当前面临的问题和难点 

中国经济时报:当前社区居家养老存在哪些难点?

冯文猛:社区居家养老发展虽然取得了阶段性成果,但当前依然面临着一些问题和难点。

一是提供的服务供给同需求之间不完全匹配。当前很多居民有需要的服务,尚没有出现供给,或者供给质量达不到居民要求,导致需求无法释放。二是部分老年居民购买能力不足。购买能力不足,既有部分老年居民收入依然偏低的影响,也有当前老年人崇尚节约、不愿消费的原因。三是对社区居家养老服务特性认识有待深化。近些年不少进入居家养老服务领域的企业和机构都以失败告终,究其原因是对这一行业的发展特性认识不足,简单套用其他行业发展模式的结果。四是医养结合有待落实。当前社区居家养老的老年人的各类需求中,最亟待发展的服务是医疗类护理照料。相比机构提供医疗照料,社区居家养老需要的医疗照料牵涉的因素更多,也更为复杂,这也导致了当前虽需求巨大但供给远不发达的现状。五是农村的社区居家养老服务发展薄弱。当前,绝大多数农村地区的社区居家养老服务还没有发展起来,亟待破题。

董登新:完善的社区治理是支撑社区居家养老的必要条件。没有完善的社区组织,没有足够的社区人手,社区居家养老就无法正常运行。目前我国60周岁以上的老年人有2.41亿,社区居家养老前景广阔、需求巨大,但主要存在两大难题:一是钱,二是人。社区居家养老虽不是资金密集型项目,但它属于长期投资项目,在社区财政普遍紧张的情况下,如何动员社会力量和民间资金介入,这仍是一个难题。此外,人的问题也是一个难题,一是专业人才缺乏;二是工资水平太低。 

社区居家养老服务须扩量提质,实现向新发展阶段的跨越 

中国经济时报:对大力发展社区居家养老服务业有何政策建议?

冯文猛:社区居家养老服务,是解决未来中国绝大多数老年人养老服务需求的最主要手段。作为一项刚刚完成初始布局的行业,未来的社区居家养老服务,需要在来自个人、家庭、政府、企业、社区各方的合力推动下,进行扩量提质,实现向新发展阶段的跨越。

首先,政府需要继续加大支持、引导和规范,做好各项配套工作。鉴于养老服务的特殊性质,在对行业特性认识尚且不足、绝大多数居民收入尚且不高、市场发育尚不健全的背景下,政府的支持至关重要。具体来说,这一时期政府需要做的工作包括:承担保基本职责,对其中的特殊困难群体进行兜底;进一步出台促进社区居家养老服务发展的支持措施,促进社会力量充分发展;强化行业监管和规则制定,为企业和机构发挥主体作用营造平等参与、公平竞争的市场环境;强化信息建设等基础工作,同时在城市规划、推进社区和城市环境适老化改造等基础工作方面承担主要职责。

其次,提升作为服务主体的企业/机构的自身发展能力。社区居家养老服务是一项专业性极强的社会化服务,针对目前服务供给主体发展中存在的多、小、散、乱,人力资本储备不足,缺少品牌等问题,需要从企业内部和外部两方面入手,提升企业/机构的发展能力。

第三,充分发挥社区的基础性作用。在实践中,社区成为链接老年人和服务提供企业/机构间的重要纽带,不仅整合了需求和供给,也对供给质量和供需行为进行了有效监督。社区居家养老服务的未来发展,需要继续发挥社区的平台作用,并重点推进社区层面的医疗资源和养老资源结合,推进医养结合的具体落实。

第四,个人和家庭的养老责任也不可忽视。一方面,鼓励老年人养成良好生活习惯,最大限度延长个人自理时间。另一方面,鼓励家庭成员在可能的情况下,更多履行赡养老人的责任和义务。与此同时,还需要探索从多渠道增加个人和家庭养老经济负担能力的办法。

王桥:第一,构建社区居家养老体系,最重要的是要立法在先。目前社区居家养老模式还没有形成系统的法制化建设,缺乏以社区居家养老为专题的法规政策和监督机制,缺乏法律保障为之撑腰。例如,2016年国家颁布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》,在15个城市结合实际制定方案展开试点,但至今尚未建立法律保障。在调查地方时,出现了“偏离”。失能老人经过护理恢复健康后,家庭和服务机构隐瞒康复信息,继续“吃”“占”长期护理保险费给付。

第二,建立适合我国国情的长期护理保险制度,是发展社区居家养老服务业的重要环节。目前正在探索建立长期照护社会保险制度,取得了一些实践经验,奠定了逐步实施第六社会保险的社会基础。随着老年人护理需求的不断扩大,将带动老年住宅、金融保险、医疗健康产业开发以及大学教育等多行业需求,拉动经济增长,拓宽就业渠道。日本实施《介护保险制度》(长期护理保险法)后,在每一万人口区域建设一个居家养老支援中心,为老人提供看护经理、社会福祉、保健师等多样化服务。2001年,访问照护等居家服务机构为3.3万所,2016年增加到37.23万所;2000年,护理人员为54.9万人,2005年增加到112.5万人。专业人员倍增,2000年,通过考试取得国家级福祉师资格的有19.83万人,2016年增加到176.96万人,专业人才队伍总量猛增近9倍,养老护理服务业就业空间广阔。

第三,推动养老护理服务社会化,着力人才培育。当前,涉及老年领域的科技人员、管理人员、专业服务人员极为缺乏。建议尽快在大学、大专、中专院校设立专业学科,培养人才队伍。依托高等院校或大专院校设置专业,加快建设老龄产业人才队伍。至今为止,教育部还没有认可“社会福祉”专业的设立。而社会福祉专业正是为社会化养老培养专业的政府部门人员、研究人员、高端管理人员最为重要的专业。目前只有东北师范大学人文学院1所大学,在2013年设立“社会福祉”专业,为我国养老业培养了近2000多名本科学历的专业人才。

第四,亟待统一、细化相关标准。目前存在着重医疗和康复护理、轻生活护理和精神慰藉、服务内容清单不明确等问题。建议研究机构、大学和专业运营机构组建研发团队,开展居家社区养老服务项目、服务标准、服务内容、评估标准、培训教案等方面的研发和制定,制定“社区养老服务管理办法”“居家和社区养老服务设施考评标准”“居家和社区养老服务标准”等政策管理制度,进一步夯实“嵌入型”养老服务发展的基础。养老机构设立许可证取消了,养老服务业运营事中、事后的监管要配套,更需要尽快制定统一的细化标准和管理规定。

董登新:主要对策有三:其一,大力完善社区治理,充实社区服务力量;其二,大力培训社区专业服务人员,包括社会工作者(社工)、志愿者(义工)及家庭护工(家庭工人);其三,大力引进民间资本或采用PPP模式创建社区居家养老特色品牌,复制或连锁成功模式。

如果将我国男女法定退休年龄统一至60岁,那么,就可以新增50岁-59岁大龄女工约5000万人,有人认为,大龄女工再就业困难,主要是两个原因:一是没有找准再就业方向;二是社区服务及养老服务工资水平太低。只要加大社区服务的专业化培训,提高品牌意识及服务质量,就一定可以提高社区服务的附加值及人工报酬。当然,这也需要改变“服务即是侍候人、是下等人”的传统落后观念。

 

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