朱俊生:加快商业养老保险发展

www.cnpension.net    2018-04-16 15:10    中国养老金网

党的十九大报告提出,要“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。其中,商业养老保险是我国多层次养老保障体系的重要组成部分。目前我国存在养老资产总量不足、养老金体系结构失衡、基本养老保险的可持续发展压力大、企业年金发展面临现实约束等问题。加快发展商业养老保险可以增加养老资产、改善养老金体系存在的结构失衡、缓解基本养老保险的可持续压力以及弥补企业年金发展的不足,对于完善多层次的养老金体系具有重要的意义。商业养老保险具有参与机制开放、激励机制有效、运行机制灵活等优势,有利于发挥市场机制在养老金体系中的作用,在我国高储蓄率的国情下具有巨大的发展空间。 

商业养老保险对于完善养老金体系的重要意义 

增加养老金资产

第一,我国人口老龄化的程度不断加深,对养老保障的需求不断提升。2000年,我国65岁及以上人口在总人口中的比例为6.9%,基本进入老龄化。2016年该比例为10.8%,人口老龄化程度在不断加深。根据联合国的预测,未来中国65岁及以上人口将最多达到4.2亿,占总人口的比例最高将达到33.79%。不断增加的老年人口要求建立多支柱的养老金体系,以增加积累的养老资产。

第二,我国养老金体系积累的资产不足。根据测算,2017年我国养老金体系三个支柱积累的养老资产约为7.05万亿元,仅占GDP(82.71万亿元)的8.52%。而美国2015年三个支柱积累的养老金资产总量为25.4万亿美元,占GDP(17.4万亿美元)的152%。中国养老金资产的积累占GDP的比例远远低于美国(见表1)。养老金积累资产的不足难以适应人口老龄化对养老保障的要求,迫切需要发展商业养老保险,以增加养老金资产。 

改善养老金体系的结构失衡

2017年,在我国的养老金总资产中,第一支柱为4.64万亿元,占65.82%,第二支柱为1.3万亿元,占18.44%,第三支柱为1.1万亿元,占比15.74%(见表1)。可见,三个支柱积累的资产结构失衡。其中,第一支柱独大,而第二、第三支柱发展程度低,三个支柱之间发展不均衡。

在三支柱养老金体系结构严重失衡的情况下,退休人员的收入结构单一,国家负担较为沉重。因此,发展第三支柱商业养老保险,使其成为国民退休收入结构的重要组成部分,有助于纠正我国养老金体系的结构性失衡。 

缓解基本养老保险的可持续压力

城镇职工基本养老保险作为第一支柱,几乎承担了全部养老责任,却面临较为严重的可持续发展压力。

第一,制度赡养率逐渐提升。随着人口老龄化程度的加剧,我国城镇职工基本养老保险的制度赡养率(领取养老金的人数与缴纳养老保险费的人数之比)逐渐提高,2015年提升至34.84%,即平均不到3名缴费者赡养1名退休者。《中国养老金精算报告(2018-2022)》的预测表明,2018年全国超过2名缴费者赡养1名退休者,而到2022年则不到2名缴费者赡养1名退休者,这意味着养老负担不断增加。

制度赡养率的区域差异很大,一些地方的制度赡养率非常高,如2014年重庆市、四川省、甘肃省、辽宁省均超过了50%,而黑龙江省、吉林省与新疆兵团更是超过了60%。精算报告的预测则显示,2018~2022年,10个省份的制度赡养率低于46%,12个省份的制度赡养率为46%~62%,10个省份的制度赡养率在62%以上,可见制度赡养率在进一步提高。在养老保险还没有实现全国统筹的情况下,制度赡养率的区域差异意味着一些地区的养老负担已经不堪重负。

第二,参保人员缴费比例不断下降。由于经济下行、部分参保人员缺乏缴费能力以及基本养老保险制度的激励性不够,近年来企业部门缴费人数占参保职工人数的比例不断下降,从2006年的89.98%下降至2015年的80.3%,有的省市(如海南省、广东省和北京市)甚至不到70%。精算报告的预测则进一步显示,2018年全国企业职工基本养老保险每5个人中就有1个人不缴费,而到2022年则几乎变成每4个人就有1个人不缴费。参保人员缴费比例下降进一步恶化了基本养老保险的财务可持续性。

第三,基金的收支压力巨大。2010~2014年,城镇职工基本养老保险基金收入的增长速度为88.60%,支出的增长速度为106.11%,从而造成基金当期结余减少。2014年城镇职工基本养老保险基金的当期结余下降4.52%。除了西藏自治区和甘肃省,其他所有省份的当期结余都有所下降。精算报告的预测显示,基金当期结余减少的趋势还将继续。全国企业职工基本养老保险基金收入增长率将从2018年的12%左右降低至2022年的10%左右。同时,2018~2022年,全国企业职工基本养老保险基金支出的增长率则由11.2%提高到11.3%。在此期间,累计结余的增长率从2018年的6.9%逐渐降低到2022年的5.3%。

值得指出的是,上述测算包含了财政补贴。事实上,近年来全国企业职工基本养老保险的运行对财政补贴的依赖性较大。2010年以来,财政补贴占基金总收入的比例一直维持在13%~14%。各级财政补贴基本养老保险基金的数额不断增加,从2010年的1954亿元提高到2015年的4716亿元,2010~2015年累计补贴18157亿元。考虑到消化制度的转轨成本,财政投入有一定的合理性。但制度依靠大量财政投入维持正常运行,这意味着其自我维持平衡的能力不足,可持续性不强。精算报告的预测显示,如果不考虑财政补贴,则城镇职工基本养老保险基金的当期结余从2018年到2022年每年都是负数,即“收不抵支”,而且“收不抵支”的缺口将持续增大。2018年收支缺口为2461.5亿元,到2022年收支缺口将扩大为5335.8亿元。由于基金的收支压力,近年来养老金可支付月数不断下降。精算报告的预测显示,未来这一趋势还会继续,并具有加速的性质。2018年基金的可支付月数为15.9个月,到2022年则降低至13.3个月,降低的趋势和幅度都非常明显。

综上所述,由于制度赡养率逐渐提升、参保人员缴费比例不断下降、对财政补贴的依赖性较大以及基金的当期结余减少,我国基本养老保险正面临较大的可持续发展压力。因此,急需加快发展商业养老保险,减轻基本养老保险的可持续发展压力。 

弥补企业年金发展的不足

第一,企业年金的覆盖面有限。截至2017年底,全国已经有8万多家企业建立了企业年金,参加职工人数达到2300多万,仅占当年全国参加城镇职工基本养老保险人数(40199万)的5.72%。可见,企业年金覆盖的企业数量和人群都比较有限,没有真正发挥出第二支柱的作用。

第二,企业年金的发展遇到新阻力。近年来企业年金覆盖的企业数量、参加职工人数以及基金积累的增加速度都有所趋缓,未来增速还可能进一步下滑。除了基数逐年增大外,主要原因包括以下几个方面。一是此前央企、地方性大型国企、外资企业、经营较好的民营企业大都建立了年金计划,新增企业趋于减少。二是在经济下行环境下企业效益下降,企业新建年金计划的意愿和能力下降。三是钢铁、煤炭等行业正在经历去产能的调整,造成部分已建立年金计划的企业及其职工缴费减少或者中断。因此,发展商业养老保险,可以弥补企业年金发展的不足,使其成为国民退休收入结构的重要组成部分,有助于纠正我国养老金体系的结构性失衡。 

商业养老保险的优势及其发展空间 

一是商业养老保险的独特优势。和第一、第二支柱相比,商业养老保险的优势体现在以下几个方面:首先,有利于发挥市场机制在养老金体系中的作用。商业养老保险强调养老保障中的个人责任,可减轻政府与企业的养老负担,且不存在财政压力与可持续发展问题。其次,参与机制具有开放性和普遍性。投保人可以自由决策,不依赖于企业,有利于扩大其覆盖面,更有效地保护老年群体。再次,可以充分体现激励性。商业养老保险可以根据精算平衡原则定价和确定保险给付标准,具有多缴多得的经济激励机制。最后,运行机制灵活有效。商业养老保险能提供多样化的养老年金保险产品和服务,更好地适应目标人群多样化的养老需求。

二是商业养老保险的发展空间大。2016年,我国储蓄率(总储蓄占GDP的比例)为46.5%,远高于世界24.5%的平均水平,也高于世界各个地区以及不同收入水平经济体的平均值。同时,我国居民家庭储蓄占家庭可支配收入的比例也远高于世界其他主要经济体的水平。中国总储蓄率以及居民部门储蓄率偏高的重要原因在于,社会保障体系(包括养老保障)不健全,预防性储蓄占较大的比重。因此,加快发展商业养老保险不仅具有坚实的经济基础,还可以引导大量的储蓄投入保险市场与资本市场,提升居民部门财富管理的效率。

我国商业养老保险发展滞后的原因

近年来我国商业养老保险发展速度较快,但发展水平较为滞后。据笔者的估算,截至2017年底,我国商业养老保险积累的资产约为1.1万亿元,仅占GDP的1.33%。2015年,美国IRA积累的资产为7.32万亿美元,占GDP的42.1%。中国商业养老保险发展滞后,原因包括以下几个方面:第一,基本养老保险缴费负担沉重。我国城镇职工基本养老保险沉重的缴费负担挤压了商业养老保险的发展空间,并造成我国养老金体系的结构失衡。第二,税收优惠政策缺失。目前我国对个人购买商业养老保险的支出、养老保险在积累期的投资收益以及养老金的领取三个环节都没有出台税收优惠政策,这不利于激发居民对于商业养老保险的需求。第三,商业养老保险的有效供给不足。我国个人养老年金产品单一,难以满足多样化的市场需求。同时,由于市场退出机制不健全以及监管部门的“保护性干预”,一些保险公司缺乏硬性的市场约束,对行业声誉构成损害,在一定程度上抑制了商业养老保险的有效需求。另外,保险业的资产管理能力尚存不足,对商业养老保险账户积累资金保值增值的效率有待提升。 

促进我国商业养老保险发展的建议 

一是明确商业养老保险的发展定位。要充分发挥市场机制在养老金体系中的作用,真正将商业养老保险作为我国养老金体系的“第三支柱”,以矫正养老金体系存在的结构性失衡。在养老金体系改革和政策调整中,要充分考虑商业养老保险作为第三支柱与基本养老保险之间的互动关系。要有效降低基本养老保险的缴费比例,减轻企业和居民的缴费负担,为商业养老保险的发展提供空间。

二是通过税收优惠政策提升商业养老保险需求。要建立双重税收优惠模式,提高商业养老保险的需求。一方面,实行EET(Exemption,Exemption,Taxation)的税收优惠模式,即缴费和投资环节不缴税,领取环节缴税,发挥税收递延的激励作用。EET模式的不足之处在于,由于我国工资、薪金所得的纳税人规模较小,实际享受税收优惠的人群很有限。另外,EET模式对参加纳税的中等收入人群的实质意义较小,很难吸引其购买商业养老保险。另一方面,考虑到EET模式的上述不足以及我国非正规部门就业人数较多的现实,可以同时实施TEE(Taxation,Exemption,Exemption)的税收优惠模式,即税后缴费,投资和领取环节均不缴税。这将有助于增加养老金账户持有人的选择,扩大其覆盖面,提高税收优惠政策的惠及范围,提升商业养老保险的需求。

三是提高商业养老保险的供给效率。寿险业要转变发展理念,以保障功能为基础,风险管理与财富管理相结合,推动行业的转型升级。要以养老险为主导性业务,在税收优惠政策的支持下发展,为客户和社会创造价值,成为养老金体系的重要组成部分。寿险公司要加强产品创新,满足与适应多样化的养老保障需求。同时,以市场化为导向,拓宽保险资产运用渠道,提高资产管理的能力和效率,增强商业养老保险的竞争力。 

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